公元236年，建興十四年，十月四日。
北地郡春長而秋短，十月氣候微涼。時入黑夜，漢軍大寨內橘黃色的火盞點點分布，驅散夜色。
營帳內，燈火通明，大漢天子正披著毛毯，伏案處理事務。大皇子劉璿坐于下位，一臉認真地閱讀著《屬國律》。
此時的劉禪正為諸葛亮回信，談論自己北上河西並讓關中調配騎卒協助的緣由。
「秦末紛亂以來，匈奴冒頓起于草原。時高皇帝初定天下，北擊匈奴，欲了卻草原之勢，卻不料有白登山之圍。至文景之際，匈奴襲擾北疆，我大漢不得已以和親為上，安息朔方之事。」
「幸得孝武皇帝神武，冠軍（霍去病）、長平（衛青）超群，驅除匈奴于漠北，闢地萬里于西北，匈奴遂難為之亂也。于是大漢揚威而四海安息，諸夷歸附而天下安定。」
……
「今軻比能身死，鮮卑無主，諸部四散，互相攻伐，此乃草原百年未有之大變局。大漢若欲平息北事，此正值良機是也。若待一統天下，或十年、數十年，必將喪失此良機，大漢當見檀石槐猝亡，軻比能復起之事。」
「及天下初安之時，北有鮮卑復起之勢。大漢再起兵與之爭戰，耗費必然更加巨大。此機遇乃是千載難逢之際，可減輕日後草原之禍患，故朕北上乃不得不辦之勢。」
就如書信上所說的一樣，如今的草原情況對于中原王朝來說，是千年難得一遇的機會。畢竟縱觀中國歷史，幾乎任何一個中央王朝崛起之時，草原上都存在著成建制的游牧民族，如匈奴、突厥、遼、蒙古、準噶爾。
而唯有三國鼎立之時，自從軻比能死後，鮮卑陷入長達數十年的分裂。也就是說這是大漢解決草原問題的一個絕佳良機，如果大漢失去這個機會，等到天下平定之時去解決，那麼草原上又將出現勢力龐大的鮮卑部落。
「且詩有曰︰普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。朕乃大漢天子，漢、胡、賨、羌、氐等天下數十種落之民，居于華夏之地，當為朕之子民也。故君居關中，當勸告文武，以王莽為鑒，不可有鄙夷胡人之為。」
……
大漢國內百姓成分復雜，沒有哪一個州有單純的漢民，而是漢蠻摻雜。益州有南蠻、賨人、羌人等少數民族，隴右漢羌參半，涼州多是胡人。是故長久以來，劉禪對漢、夷之事，沒少操心。
以農耕為主的民族，處理並不復雜，唯有羌、胡這種的游牧生活的民族，難以處理。幾年前，劉禪便想效仿趙國的胡服騎射，給大漢建立一套適合的融合體系，但是尋不到合適的突破口。
如今北上會盟鮮卑、匈奴諸部，非是他一時興起之意，而是通過數年的借鑒思考，略有小成。準備以河西諸部為實驗點，嘗試對游牧民族的治理。
而劉禪給諸葛亮去信是想要統一君臣之間的思想，也說明他改變下大漢治胡體系的緣故。另外一方面，劉禪也是希望借著諸葛亮的口，告誡大漢諸官不能有歧視胡人的行為，官方層面要視漢胡平等，要以王莽之事作為反例。
王莽對少數民族的治理，基本是踩中了所有的雷點，將秦、西漢二代而來的民族關系，毀于一旦。西漢自武帝以後基本以寬松的民族政策治夷，而到王莽時，取而代之的是大民族主義以及強烈的壓迫政策，從而激起周邊少數民族的反抗。
如將‘匈奴’改‘恭奴’，‘高句麗’改‘下句麗’，‘單于’改‘善于’。又以武力威脅少數民族，還征討高句麗、南中、匈奴、羌人，引起四方蠻夷征討新莽。即使到了東漢建立以後，也未見轉機，邊境還是不穩。
可以說大漢可以以漢文化為驕傲，但不能變成自負。特別是如今大漢的統治建立在以漢人為核心，諸夷為左右的人口環境之下。
換後世話說，大漢是漢人為主導的、以漢夷一體為基礎的封建體制下的君主制國家。
毛筆飛舞于帛上，不一會戛然而止。
劉禪見書信上的內容無誤，喊道︰「來人，將此信加急送往關中上丞相手上。」
「諾！」
劉禪將巾帛封裝好，裝入竹筒交給侍從。見侍從離開後，劉禪呼了口氣，又轉頭為河西鮮卑、匈奴搭建改良的治理體系。
劉禪手持毛筆在硯台上沾濕筆尖，提筆下文撰寫新式的道、屬國二級地方治理制度。
秦朝以來由于隴右、陝北生活著大量的戎狄，于是為了安定地方上的蠻夷設置了屬國、道制度。
屬國、道制度在秦漢以來並非是從屬關系，即兩者是分開的，道是縣級行政單位，隸屬于郡，多是羌、氐部落為基礎搭建而成，如狄道。
而屬國的行政單位多有變化，在西漢時，屬國都尉略低于太守，受太守節制；而東漢之時，都尉領縣，與太守平行，後漸漸于將屬國轉為郡，如汶山郡原為蜀郡屬國。
不過西北地區的屬國與西南地區的屬國多有不同，西北地區的屬國由于是游牧民族為基礎，因此在設立之時，便以‘因俗而治’為基礎，只設都尉一職。屬國內並無鄉、縣、道之類的行政管理，有獨特的政權制度。
屬國官職有千人、百長等官爵，而這些官爵往往就是部落內的首領擔任，只不過受都尉管轄。也就是說屬國的基層治理體系是不受政府控制，僅受首領管轄，而首領听命于都尉。
這也就是後世王朝所借鑒的羈縻制度原始版本。而劉禪所欲新改的屬國、道治理體系，而是欲在屬國下設道，形成地方上二級治理體系，比治內郡的州、郡、縣三級治理體系少一級，對內附胡人深入治理。
新版的道、國二級治理體系，其核心要義在于‘眾封建，分其力’。廣設道、而少設國。道設‘千人騎’，國設‘骨都侯’，在道之下還有落設‘百人騎’。
國僅是道的定期會盟組織，合數道而成，僅有監督道之職權，骨都侯無權干涉下設道的政令，只在各道之間出現難解決的民、刑案件，會同‘千夫長’審理。根據鮮卑人季春月大會的習慣，規定各道每年在季春會盟，由骨都侯監督各道情況。
在國而言，又設都尉，僅是漢、羌之人擔任。閑時，負責各道、各落的帳丁操練，監督各地是否有謀逆之人。戰時，帶領道、落兵丁出征。季春會盟，檢查部民武備情況。
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